"时机已成熟！"独家专访高金李明良：《基金法》修订应重点关注三类问题

上海交通大学上海高级金融学院兼聘教授李明良

《证券投资基金法》（下称《基金法》）重启修订话题，在持续引发业内探讨。

上海交通大学上海高级金融学院兼聘教授李明良近日在接受券商中国记者独家专访时表示，现行《基金法》自2013年实施以来，对基金行业的自身发展和功能发挥起到了显著作用。但随着基金行业快速发展，行业实践已走在了立法前面，特别是私募股权基金的飞速发展没有在法律层面得到规范，私募股权基金急需纳入《基金法》监管范围内。近十年来私募股权基金监管已积累相当的监管经验，将私募股权基金纳入《基金法》的时机已经成熟。

李明良自20世纪90年代初期即从事证券期货的法律问题研究，并长期在证券期货一线监管工作岗位，参与了证券期货市场上具有影响力的案件处理工作，积累了丰富的理论和实务经验。李明良认为，《基金法》重启修订，应重点关注以下三类问题：

一是当前公募基金面临“基金赚钱投资者不赚钱”以及公募持股没有显著改善市场投资风格、反而呈现抱团等问题。

二是需要明确私募基金监管的逻辑以及对税法进行合理调整。

三是应进一步细化基金管理人的信义义务细节。

现行《基金法》有两方面促进作用

李明良对记者说到，最早的《基金法》于2003年10月通过后，分别经历了2012年12月的修订、2013年6月1日起施行，以及2015年4月的再次修订。但我国早在1998年就有基金公司设立了，直到2003年《基金法》面世，对基金业进行法律规范的是《证券投资基金管理暂行办法》。从行业观察来看，现行《基金法》对于基金行业的发展带来的促进作用是显著的，主要表现为行业自身发展和行业功能发挥两方面：

行业自身发展方面，李明良称这主要表现在行业规模、业务类型、合规风控水平等维度。截至2023年1月，与2013年6月《基金法》实施时相比，基金公司由81家增加到142家，管理资产规模由3.5万亿元增加到27.25万亿元。业务类型方面，公募基金产品截至目前已涵盖到了中国资本市场的所有主流品种，近年来还创新推出了国企改革ETF、绿色主题基金、商品期货基金、科技创新主题基金、养老目标基金等。从合规风控来看，各基金公司在《基金法》框架下、根据基金业监管要求健全了合规管理制度、强化了风控技术手段、提高了管理水平，行业生态良好。

行业功能发挥方面，李明良表示这表现为基金行业服务实体经济的功能得到发挥、基金行业成为资本市场的稳定器和资本市场创新的领头羊等维度。随着我国居民财富的逐步增长，理财需求日益增强，基金公司通过专业理财、组合投资的方式，满足了投资者尤其是中小投资者财富管理的需求，分享了国民经济增长的成果。从稳定器角度看，基金公司具有更强的价格发现能力，善于使用有效的对冲工具。从领头羊的角度看，基金行业不断开发金融产品、以市场需求为导向，从而提升了资本市场的资源配置效率、有利于资本市场创新。

当前金融实践已走在金融立法前面

随着基金行业的快速发展，金融实践已经走在了金融立法的前面。李明良分析，这突出表现为私募股权基金的飞速发展没有在法律层面得到规范，因此需要将私募股权基金纳入《基金法》监管范围内。

李明良分析，从立法沿革看，现行《基金法》将私募基金纳入了调整对象，但从立法上仅规定了证券类私募基金而未规范股权类私募基金。比如，《基金法》第二条指出“在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法。”，该条文把非公开募集资金设立证券投资基金纳入调整范围。同时第九十四条第二款详细规定了私募基金的证券投资范围，即“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额，以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。”由此可见将私募股权基金排斥在《基金法》之外。

“《证券法》未对私募基金的类型进行区分，但在行业实践中私募基金分为私募证券基金和私募股权基金，两类基金在基金投资运作环节的特点差异非常明显，如证券投资基金所涉投资组合，投资者大多可从公开市场获得相关信息，而股权投资基金的投资组合信息较为闭塞，投资者难以自行获取等，因此急需改变《基金法》难以直接适用于私募股权投资基金的局面。目前我国私募股权基金已成为直接融资的重要渠道和产业创新的重要推进力。早在2019年末，我国私募股权基金的资产规模突破10万亿元位居全球第二。”李明良说。

此外，将私募股权基金纳入《基金法》的调整范围，也是基金监管实践经验的总结。李明良指出，现行《基金法》授权监管部门对私募基金进行立法立规，如第三十一条规定，“对非公开募集基金的基金管理人进行规范的具体办法，由国务院金融监督管理机构依照本章的原则制定。”2014年证监会发布了《私募投资基金监督管理暂行办法》，监管实践在近十年的私募股权基金监管过程中已积累了相当的监管经验。因此将私募股权基金纳入《基金法》的调整范围已经时机成熟。

重点关注这三类发展问题

李明良认为，《基金法》如果重新修订，需要重点关注以下三类问题：

一是公募基金的监管问题。李明良表示，当前我国公募基金面临“基金赚钱投资者不赚钱”以及公募持股没有显著改善市场投资风格、反而呈现抱团等问题。针对前者，李明良建议公募基金行业适时增加封闭期长期限产品的占比，同时丰富固收和类固收性质的产品，引导投资者长期持有产品，推进投资的长期化，同时全面提升资产配置能力，满足个人与机构投资者多元化需求；并逐步探索改革收费模式，进一步“由前端收费向后端收费转变，在一定程度上将管理费与业绩挂钩。”针对后者，李明良建议公募基金行业加大与养老金和保险资金的合作，全面放开公募基金作为养老金和保险资金的委托管理人，提升养老金和保险资金在公募基金持有人来源中的占比，改善公募基金持有人结构，并探索更优的考核机制。

二是私募股权基金的监管问题。李明良表示，当前我国私募股权基金监管模式仍在探索，从募资来源上看，私募股权基金需要拓宽募资渠道，引入长期资金，培育吸引长期投资者，包括主权基金、养老基金、保险基金保险、教育捐赠基金、企业年金、职业年金等 ；另一方面，私募股权投资基金普遍面临退出端过度依赖 IPO 等问题。因此，针对私募证券投资基金的监管问题，需要明确私募基金监管的逻辑是保证其“私募”性质，而不是对私募管理人和产品进行公募化的监管思路。此外，私募股权投资领域税负较高，存在一定的重复征税问题。因此建议遵从税收中性原则对税法进行合理调整，加快构建统一的基础性税收政策体系。

三是基金管理人的信义义务问题。李明良表示，在“建制度、零容忍”的政策环境下，基金管理人的利益冲突、信息披露不充分、合规意识不强等弊端应得到遏制。因此在现有《基金法》规定的基金管理人信义义务法规下，应进一步细化基金管理人的信义义务细节，将忠实义务和注意义务规定为必须遵守的强制性法律规范。因为信义义务是资产管理行业的基础，是对基金行业的核心监管要求。

责编：汪云鹏

校对：赵燕