警惕被滥用的“特许经营”

老张最近发现，基础设施和公用事业领域的特许经营在2015年推出时的关注度还没有现在的高，最近各个领域都推出各类“特许经营”，有将环卫扫保定义为特许经营的，片区开发项目招投标时，也说是“特许经营”。为什么特许经营的关注度这么高？一个主要原因就是财政部实际上对“政府和社会资本合作”的收紧，从表面看来财政部把涉及PPP的大部分文件都废止掉，理应PPP出现“百家争鸣”的情况，但事实上从进入PPP项目开始，规则比以前更加严格，比如纯政府付费项目严禁入库，本级PPP项目由本级单一社会资本参与严禁入库，再加上审计署对PPP项目的审计标准尺度出奇的严格，导致PPP项目项目入库难，入了库又面临着财政资金或隐性债务的审计，导致PPP模式事实上处于“哑火”状态。基于这种情况，天要下雨，娘要嫁人，这类项目终究需要一种模式去操作实施，因此以各种模式的“特许经营”产生的诸如特许经营权转让等一系类骚操作就扑面而来。

相对于PPP模式有严格的规范程序，特许经营除了25号令之外，几乎没有硬性的规定，导致只要形式上走完25号令规定的相关程序，就完全可以按特许经营走，因此很多之前用PPP模式走的项目，现在转过头来都走特许经营，老张不是否定特许经营就不行，而是得满足基本的要求，比如说很多项目把环卫扫保这类业务也当成特许经营范畴，实际上与25号令中规定的特许经营范畴有差别，即这类业务应该是经营而不是特许经营。国家在推出特许经营之初，主要是将能够市场化的项目以特许经营的方式交给社会资本，由社会资本依靠特许经营权经营获利，而现在变了味的“特许经营”，推出的项目绝大部分无法自平衡，还需要财政予以大量的可行性缺口补贴，这就导致该项目能否特许经营取决于财政有能力支持，因此财政承受能力论证是该类项目能否推出的关键，但我们国家没有对非PPP项目推出财政承受能力论证的具体要求，导致财政论证完的结果没有运用空间，是否与实施的PPP项目合并计入10%，都没有明确的说法，建议尽快完善相关规则。

更有一类利用“特许经营名头”的，就是所谓的存量项目，政府融资控制严格，所以总想利用存量资源去换取融资，这个老张在之前的文章重点阐述过了，主要的问题还是是否是特许经营的范畴（比如环卫扫保、公租房），转让资产价值的确认，很多地方政府为了多套现，通常以账面值转让之后再给予社会资本可行性缺口补贴，殊不知此种做法涉嫌新增政府隐性债务（属于PPP项目回购社会资本方投资本金的行为），应该以收益法来评估价值进行转让，并在未来政府没有补缺口的义务。此外，很多特许经营模式在资产收益权转让后，并不是直接回购，而是给予大修或养护费用（该费用超过实际大修养护标准，并超过转让价值），将过去违规政府购买服务的手法用于特许经营，这些都是地方政府在“特许经营”上的胡乱创新，希望引起国家高度重视。

鉴于此种情况，建议国家尽快启动特许经营25号令的修订工作，完善相关规则，从财政角度完善财政承受能力在非PPP项目的运用，尽快解决上述问题。