浅析短信息内容类投诉举报的应对及处置

近段时间，市场监管、公安、信访等部门收到大量反映短信息内容违规的投诉举报信。投诉举报人通常以短信息截图为凭证，反映有主体未经同意向其发送商业广告短信息，涉嫌违法，以自身隐私被泄露、权益受损等问题为由，以精神损失费为名，索要赔偿金额数千元至数万元不等。

据查询了解，工业和信息化部委托中国互联网协会设立公众投诉受理机构，12321网络不良与垃圾信息举报受理中心负责协助处理，承担关于互联网、电话等信息通信网络中的不良与垃圾信息投诉受理、线索转办及信息统计等工作。上述投诉举报行为并未通过该渠道投诉，而是向市场监管、公安、信访、通信管理等多个部门投诉。

在市场监管领域，此类投诉举报人以消费者名义要求市场监管部门行使调解职能，从被举报人处获取赔偿。笔者结合工作实际，对短信息内容类投诉举报涉及的法律法规、处置流程以及市场监管部门如何严格依照法律法规履行自身职责谈谈个人理解。

一、短信息内容类投诉举报的处理程序

《通信短信息服务管理规定》第三十七条第（二）项规定：“短信息服务提供者，是指提供短信息发送、存储、转发和接收等基础网络服务，以及利用基础网络设施和服务为其他组织和个人发送短信息提供平台的电信业务经营者（包含但不限于基础电信业务、增值电信业务中的信息服务业务和移动通信转售业务经营者）。”第（三）项规定：“短信息内容提供者，是指将其短信息通过短信息服务提供者发送的组织或者个人。”

通常情况下，举报人举报的市场主体为短信息服务提供者，并非短信息内容提供者。执法部门需厘清短信息发送全流程，从而界定责任关系。实践中，市场监管部门遇到的短信息内容类投诉举报主要有以下几种情形：

（一）非商业类短信息

当短信息内容为骚扰垃圾信息、贷款催缴等不涉及商业相关信息时，移动电话、固定电话等通信终端用户与短信息服务提供者或短信息内容提供者之间通常不存在消费者权益争议。在此种情形下，市场监管部门可依照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十五条第（三）项“投诉不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的，市场监督管理部门不予受理”的规定处理。

此外，由于上述短信息内容不涉及广告，故对其举报内容的处理不适用《中华人民共和国广告法》。如果短信息内容提供者或短信息服务提供者的行为涉及《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条所规定的“多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的”，应由公安机关依法查处。对此类涉嫌违法犯罪的问题，市场监管部门不宜处理。

（二）商业类短信息

《通信短信息服务管理规定》第三十七条第（五）项规定：“商业性短信息，是指用于介绍、推销商品、服务或者商业投资机会的短信息。”此类举报材料中，部分举报人提供的短信息内容为经营者对其商品或服务的推销，符合商业性短信的定义。此情形下，应依照《通信短信息服务管理规定》第三条“工业和信息化部负责对全国的短信息服务实施监督管理。省、自治区、直辖市通信管理局负责对本行政区域内的短信息服务实施监督管理”的规定，由通信管理局监督管理。

对商业性短信息的违法行为，《中华人民共和国广告法》第四十三条亦有规定：“任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者的真实身份和联系方式，并向接收者提供拒绝继续接收的方式。”但与此条对应的处罚项中，《中华人民共和国广告法》第六十二条的描述为：“违反本法第四十三条规定发送广告的，由有关部门责令停止违法行为，对广告主处五千元以上三万元以下的罚款。”这里的广告主指的是短信息内容提供者，市场监管部门可根据此条对有违法行为的广告主作出行政处罚。而对短信息服务提供者，应依据《通信短信息服务管理规定》第三十四条“基础电信业务经营者、短信息服务提供者违反本规定第七条至第十二条、第十五条、第十八条至第二十一条、第二十七条第三款规定的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处一万元以上三万元以下罚款，向社会公告”，由电信管理机构作出。

二、相关法律法规分析

在短信息内容类投诉举报中，除上文中所提到的《中华人民共和国广告法》外，通常还会提及《中华人民共和国消费者权益保护法》《侵犯消费者权益行为处罚办法》《中华人民共和国个人信息保护法》等。

《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”。因此，在投诉举报人身份不符合《中华人民共和国消费者权益保护法》关于“消费者”的定义时，不依据该法处理。

根据《侵犯消费者权益行为处罚办法》第十一条第一款第（三）项规定，经营者不得“未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝，向其发送商业性信息”。与该条款对应的处罚项为该《办法》第十四条：“经营者有本办法第五条至第十一条规定的情形之一，其他法律、法规有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由市场监督管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚。”依据此条，该违法行为的监管部门应为《通信短信息服务管理规定》和《中华人民共和国广告法》中所规定的部门，并非由市场监管部门兜底。

对于违反《中华人民共和国个人信息保护法》的行为，由履行个人信息保护职责的部门按照各地区职能划分查处。

当然，若短信息内容涉及消费纠纷、符合市场监管部门受理投诉举报的要求，市场监管部门应严格按照职责要求，依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》作出相应处理。

三、对短信息内容类投诉举报的思考

从实践来看，此类投诉举报通常以邮寄信件、平台投诉等方式送至相关执法部门，却存在投诉举报人所提供自称收到广告短信的手机号码，与其在投诉举报信中提供的联系方式通常并非同一手机号码的情况。个别投诉举报人通过短视频平台，批量化购买相关短信，甚至将向行政机关投诉举报的内容制作成模板，公然售卖，短信息内容类投诉举报呈现产业化趋势。这诚然反映出一些经营者存在不了解甚至漠视法律法规的问题，但这种绕开主管部门投诉渠道，向公安、市场监管等多部门投诉的行为，会导致重复投诉、无效投诉，挤占行政资源，导致一些正常的消费维权投诉无法及时处理。同时，由于投诉举报有时限规定，且短信息内容类投诉举报的法律关系较为复杂，不熟悉该领域的行政机关在处理时常陷入困境，倾向于协商处理。这种处理方式是否合乎法律规定，有待商榷。因此，厘清短信息内容类投诉举报权责关系，明确处理主体及流程的一致性迫在眉睫。笔者期望各相关部门重视短信息内容批量投诉举报问题，加大对此类投诉举报性质、特点、法律关系的研究力度，凝聚共识，形成合力，既保护消费者合法权益，又引导相关短信息服务提供者和内容提供者合规经营。

北京市昌平区市场监管局 叶迈