混合所有制改革之城投十大案例

来源：南京卓远研究中心

随着新一轮国有企业改革逐步深入，混合所有制改革也作为重点体现在许多地区的国有企业高质量发展方案中，处于转型压力中的城投企业也将推进混合所有制改革作为自身转型的重要抓手。《国企改革三年行动方案》也提出要“积极稳妥深化混合所有制改革”，这也在一定程度上表明混改已进入全新的阶段，既要“混”更要“改”，只有“形神兼备”的混改，才能应对内外部环境的冲击，实现企业的市场化转型。本文将结合城投调研情况，重点对城投企业的混合所有制改革成效进行案例分享。

一、混改现状与趋势特点

2020年5月市场期待已久的《国企改革三年行动方案（2020-2022）》正式启动，可量化和可考核的《方案》是进一步落实国企改革“1+N”政策体系和顶层设计，推动国有企业改革进一步走深走实的重要工具。此次《方案》的重点主要是中国特此现代企业制度建设、国有经济布局优化和结构调整、深化混合所有制改革、抓好健全市场化经营机制、形成以管资本为主的监管体制、抓好“双百行动”等工程。其中，混合所有制改革作为国企改革的突破口，将进一步深入推进。9月27日召开的三年行动动员部署电视电话会议中将推进混改列在了第一位，指出要积极稳妥的深化混合所有制改革，健全市场化机制，并明确提出要通过推动国有企业的上市及围绕上市进行的各类改革增加国有绝对控股、相对控股或国有资本参与的上市企业数量。

从国企三年行动方案的内容来看，国企混改已经从“混”的维度迈入到“改”的维度，下潜到改革的深水区，“改”的方式将会决定整个改革的质量和改革成效。由“混”到“改”是一个由表及里，从“混股权”到“改机制”的过程，前四批改革试点企业基本完成了资本层面的混合，实现了公有资本与社会资本的优势协同，提升了资源配置效率，确保国有资本增值保值。在“十四五”期间，国资国企将进一步利用“混”作为工具促进“改”的实施，解决国资股权与社会资本水土不服问题，进一步厘清授权清单，确保市场化机制改革靴子落地。新时代国企混改将会围绕“改”什么、如何“改”展开，在市场化机制改革改的过程中强调差异化管理，结合企业功能的定位，区别层次梯度推进混改层次。一是要按照“一企一策”的政策导向，充分考虑到国企所处行业、发展阶段、制度建设等情况制定个性化改革方案；二是要进行动态管理，结合中期取的成效和凸显的短板进行适当的调整，将“改”落实到国企每一个发展阶段。

二、混改之城投十大案例

（一）贵州建工，引入绿地，实施集团层面整体重组

贵州建工集团成立于1952，2010年12月改制更名为贵州建工集团有限公司。贵州建工拥有建筑工程施工总承包特级及建筑行业甲级设计资质以及市政公用工程和机电工程施工总承包一级资质，电力、矿山工程施工总承包二级资质等17项。企业注册资金16.8亿元，主体评级AAA，是中国建筑业承包60强企，已经形西亚、非洲、东南亚、美洲等境外市场齐头并进，西南、华南、华东、华北、西北几大区域市场完备的经营格局。

2015年绿地以战略投资者身份与贵州建工集团实施战略重组，带来12.1亿元的增资扩股，改组后绿地获得了70%的股权成为控股股东，根据协议，绿地后续将向集团管理层及核心员工转让部分股权，最终形成绿地集团、贵州省国资委、管理层及核心员工、持股各51%、30%、19%的国有资本、社会资本、管理层的多元混合所有的金三角制，并将所有二级、三级子公司纳入管理体系，子公司之间既管理又竞争的经营格局，形成三会四权现代管理体系。引入战略投资者解决了贵州建工面临的资金困难等问题，同时作为混改试点平台，整体改组后成为了贵州省建筑行业新的投资、管理平台，将围绕绿色建筑、绿色智能、智慧城市等领域深化战略谋划探索新道路。

（二）上海城投，外资龙头入驻，提高环境板块专业运作能力

上海城投集团于2014年改制为有限责任公司，由上海市国有资产监督管理委员会全资持有，是上海市重要的城市基础设施运营主体和重大项目投资建设主体，聚焦路桥、水务、环境、置业四大业务板块，始终秉承“城市，让生活更美好”的愿景，打造“卓越的基础设施和公共服务整体解决方案提供商”，是城市数字化转型、提升城市能级和核心竞争力的重要骨干力量，截止2020年12月底，集团总资产6820.84亿元，资产负债率55.28%，集团现有员工16207人。

2009年，上海城投下属子公司上海环境集团拥有上海70%的生活垃圾处置市场，并且在全国多地开展固废处理业务，为了提高企业固废处理技术能力，转换经营机制和管理机制，巩固竞争优势，城投控股引进固废巨头美国废弃物管理公司旗下的WHEELABRATOR CHINA HOLDINGS，LIMITED，共同成立子公司中外合资上海环境投集团，股权转让后，上海城投持有期60%股权，经营决策时仍起决定性作用，LIMITED持有其40%股权。WMI公司在纽约证券交易所上市，位列世界财富500强，主营固体废物处理，在工艺设计、制造和运营方面拥有丰富经验和先进的技术。通过引进战略投资者，环境集团可以学习国际先进的技术和运营经验，挖掘发展潜力，实现强强联手，提高企业在项目开发上的资源调配能力。

（三）青岛城投，金控携手恒顺众昇，共推“一带一路”建设

青岛城投集团成立于2008年，是青岛市最大国有投资平台。2020年资产总额超过3520亿元，总收入超过404亿元，实现利润超过26亿元，主体信用评级国内AAA、国际A- ，全国城投类企业排名稳居前十。青岛城投下属产业集团城投金控承担着构建集团投融资体系，为青岛经济社会发展提供了强有力的融资保障,目前正积极探索混合所有制改革，推进重点子公司上市，打造资本市场运作平台，提升资产证券化水平，探索丰富金融牌照，不断夯实综合金融服务水平。

按照《中共青岛市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神的意见》，青岛市广泛试行各类混合所有制改革路径，为了确保放大国有资本功能，城投金控决定通过市值管理手段，于2015至2016年多次举牌年恒顺众昇不断通过公开市场购入股权并签订《战略合作协议》，最终于2017年签署《表决权委托协议》，成为恒顺众昇的实际控股人，占公司总股本的28.95%。恒顺众昇作为创业板一带一路战略的践行者，一直致力于全球工业园区的建设，城投金控的参股为业务发展带来了大量的现金流，同时也加快了城投金控的混改进程，成为青岛“一带一路”推进的龙头企，以实践探索了民企先行、国企跟进的混改融合发展模式。

（四）南京交投，增量混改，引入大型房企参与地产业务发展

南京市交通集团组建于2002年，是由南京市政府出资设立的市属大型国有独资集团公司，主要职能是承担南京市域重大交通基础设施项目的投资、融资、建设和运营管理任务，为区域社会公众提供公共交通产品和服务保障。截至2019年底，集团总资产达889.57亿元，净资产达441.76亿元，主体信用评级3A。成立以来，累计完成融资1830.89亿元、投资1012.28亿元。

2018年9月朗诗绿色摘牌南京交投旗下的王家湾项目公司60%的股权，签订《产权交易合同》，王家湾项目公司也通过此次混合所有制改革以挂牌方式成功引入大型房地产战略合作方共同运作。南京交投通过此次引战，抓住政府低效用地再开发政策，获得股权的同时回收部分现金流，与朗诗共同打造绿色总部园区，提升该区段紫金山城市景观带的形象和品味，积极响应南京“四新”行动，为建设新南京提供新动能、新支撑。

（五）苏州城投，引入行业龙头，布局装配式建筑

苏州城市建设投资发展有限公司是经苏州市委、市政府批准成立的资产、资本经营类国有独资有限责任公司，公司成立于2001年，实施“产城融合、科创立基、文化固本、生态乐居”四大发展战略，截止2020年底，公司资产总额1022亿元业务领域涵盖机场、港口、高速公路等城市基础设施，和燃气天然气、置业开发、城建资产管理以及金融、保险、区域开发等行业，主体信用评级AAA。

2017年，苏州市大力推进装配式建筑行业发展，苏州城投作为市内资平台的龙头，顺势谋划进军配式建筑领域，拓展集团业务副线，进一步做大做强生态建设产业板块。2018年，苏州城投与苏州嘉盛集团有限公司合作的江苏省内最大PC公司注册成立并运行，苏州嘉盛持股65%，苏州城投持股35%，公司年产15万方，以信息化管理全面革新建筑生产方式，提供以混凝土预制构件生产和研发为主，建筑产业链服务于一体的绿色建筑整体解决方案，加强装配式建筑多场景应用，提升建筑品质和效致力于推动长三角地区的全面革新和可持续发展。

（六）天津城投，置地板块增资扩股引入战投，扩大企业影响力

天津城投集团于2004年直接批准成立，是国有独资大型企业，聚合形成“城市交通、环境水务、区域开发、金融投资”四大主营业务，通过培育上市公司，发行企业债券、吸引战略投资者等途径，募集城建资金，运用政府授予的特许经营权经营城建资产，综合实力位于天津市大型国有非金融企业之首。截至2020年9月末，集团合并资产总量8574亿元，净资产2850亿元，营业收入103.29亿元，净利润7.44亿元。

2018年12月18日华润置地宣布对天津城投置地增资79.34亿元持股49%，天津城市基础设施建设投资集团有限公司持股51%，标志天津置地混改革落地。混改后，天津城投置地利用集团所属的大量优质土地储备及各项资源与华润置地进行资金和资源的置换，偿还负债优化资产结构，加大项目投资力度。而华润在此次混改中也扩大了在津业务圈，启动一大批优质项目，探索长租、养老产业、产业园区等创新业务，房地产板块发展加速，实现了国、民双赢。

（七）杭州城投，热电率先完成混改，实现三步走战略

杭州城投成立于2003年6月，是由杭州市政府全资控股的国有全资公司。集团成立以来，在水务、公交、能源、环境、置业、城建、类金融等七大业务板块深耕细作，砥砺奋进，将业务范围拓展到了城建领域全产业链。截至2020年底，集团总资产达1608亿元，营收旗下单位20家，正式员工3.7万余人，以大体量、稳增长位居市属国企前茅。

杭州城投能源板块子公司杭州热电集团牢牢依靠浙江省“凤凰行动”计划契机，通过“混改、股改、上市”三阶段，引进民营企业战略投资者、员工持股完成改制，顺利分步实施企业上市的战略部署。首先，根据杭州产权交易所披露，2018年杭州城投能源板块子公司热电集团通过增资扩股引入战略投资者浙江华视投资管理有限公司参与混改，华视持有5%股份，同时实施员工持股方案，引入三家员工持股合伙企业共持有4%的股份，实现混改。然后，2018年热电集团有限整体变更为股份制有限公司，实现股改。最后，2020年10月29日，杭州热电集团在主板首次公开发行股票，成为城投集团首家主板上市通过发审会的企业，实现上市目标。

（八）云南文投，牵手华侨城，实现漂亮转身

云南文投成立于2009年，成立后一直坚持国有文化企业文化导向，强化文化创作生产与服务，充分发掘整合云南文化资源，实现文化产业化、产品市场化，但是由于经营问题导致资金匮乏，投资能力不足，收缩规模后由于整顿子公司和项目等原因再见项目减少，陷入恶性循环，亟需开拓新的发展道路。

2017年，在省委政府多个部门的支持下，华侨城集团战略重组云南文投集团，签订《增资扩股协议》，协议规定华侨城集团持股51%，云南省人民政府持股49%，华侨城自此开始漂亮转身。重组后云南文投快速适应“文化+旅游+城镇化”、“旅游+互联网+金融”战略创新发展模式，实施管理体制现代化优化，运用GGS薪酬体系，人才干部市场化选聘，竞聘上岗，人力资源软硬实力大幅提升，实现业务和体制双创新。重组一年，云南文投集团以利润总额增长480%，两年后收入达到64亿，利润总额相较重组前增长5.6倍，云南文投实践证明,“央地混改”是激发国有经济活力、促进地方经济新旧动能转换的有效改革举措。

（九）重庆渝康，地方AMC引入华润金控，发挥央地协同优势

渝康资产管理有限公司成立于2016年7月，是经重庆市人民政府批准成立并授权，报财政部备案、中国银保监会核准的重庆市首家地方金融AMC，2020年混改后更名华润渝康资产管理有限公司。现公司注册资本金50亿元，从事不良资产的收购处置、受托经营、重组整合及相关的金融和中介服务，现有4家股东华润金控、重庆渝富控股集团、重庆市地产集团、重庆城投集团，均为央地两级国有资本投资、运营公司试点企业或出资企业。其中，华润金控于2020年9月完成渝康公司54%的股权收购，成为公司控股股东。

2019年重庆市将重庆渝康列为市属国有重点企业引战改革试点，期望引进战略投资者，发挥协同作用，放大国有资本效益，做强做优做大重庆渝康，将其发展成为全国一流地方金融AMC。2020年重庆渝康通过54%的股权转让开启混改，此次混改引入战略投资者央企华润金控，转让金额35亿元，分别出自四家老股东，包括：重庆渝富持有的18%股权，以及其他三大股东分别持有的12%股权，“引战”完成后，重庆渝富的持股比例将降至7%，其余三家老股东持股比例均降至13%，混改完成后将进一步发挥央地协同、区域协作优势、聚焦川渝、大湾区市场深耕细作。

（十）陕煤新能源，民企参股、员工持股共建新能源行业标杆企业

陕西煤业新型能源科技股份有限公司是陕煤集团控股二级企业，于2014年11月注册成立，2016年，新型能源公司成为陕西省首批10家混合所有制改革试点单位之一，次年实施民企参股、员工持股方案，成为陕西省率先完成混改的国企，是陕西省第一家实现国企改革阶段性目标的国有企业，并于2019年整体完成股份制改制。

2017年4月，新型能源公司与陕西亿杰清洁能源有限公司签订增资扩股暨混合所有制改革协议，亿杰注入7000万元资金，对新型能源公司进行增资扩股，同年7月，设立三家员工持股平台西安盛源股权投资合伙企业、西安盛能股权投资合伙企业、西安盛源股权投资合伙企业。员工持股完成后，公司注册资本为4.1亿元，陕煤集团、亿杰、员工持股平台分别出资3亿、7000万、4000万，占比为75%、17.07%、9.76%，完成了股份制改革及资本市场运作的第一步，成为推进传统能源与新能源耦合，打造中国煤炭清洁高效利用标杆企业和清洁能源技术方案与智慧园区建设方案提供商的先头部队之一。