一些行政机关为了发展地方经济带动就业，往往会选择制定一些抓人眼球的招商引资优惠政策，吸引企业家到当地开办企业，其中不乏承诺按照一定缴纳税款比例返税的税收优惠政策。可殊不知企业经营并非在一朝一夕，在政策大环境发生改变的情况下，就可能会出现行政机关不再兑现返税承诺的情况。而此时企业为了维护自身权益提起行政诉讼或无功而返，有苦说不出。这一切纠纷的根源还要从“先征后返”税收优惠政策说起。

什么是“先征后返”税收优惠政策？

“先征后返”是指根据国家相关政策，在一定时期内采取先由税务机关按规定税率征税，再由财政返还给企业的税收政策，属于一种税务奖励方式。通常来讲就是当企业的某些经营成功达到当地行政机关的要求或标准，当地行政机关同意按事先双方约定好的比例将企业已缴纳的税款予以返还，给企业带来额外的经济利益。值得注意的是，“先征后返”在操作流程上的特点之一是由税务和财政两个不同的行政机关配合实施的，税务局先收上来的是税款，而财政局后返回去的资金来源于财政预算。

地方为招商引资制定的“先征后返”政策合法合规吗？

虽然在实践中各种地方行政机关给到企业的“先征后返”税收优惠政策五花八门，但实际上我国目前拥有确切法律依据的正牌“先征后返”政策少之又少。在《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕第2号）中，明确规定先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。也就是说，正规的“先征后返”政策是需要经国务院批准，由国家税务总局、财政部等部门进行发布，而地方行政机关无权擅自为招商引资制定“先征后返”政策。

可即使有这样的“先征后返”政策制定规则在先，一些地方行政机关却搞“暗度陈仓”，擅自为招商引资来的企业“量身定制”税收先征后返政策，而对于这些违法违规“先征后返”政策的清理也是一波三折。

2014年，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），要求对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。

而仅过了不到1年，国务院又发布了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），针对上述62号《通知》中涉及的相关事项进行调整。认定各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。同时要求暂停税收优惠政策专项清理工作，待今后另行部署后再进行。

国家层面对于违法违规“先征后返”政策的态度可谓是发生了重大反转，究其原因为受经济下行压力的影响，地方经济发展的势头堪忧，而清理税收优惠又跟地方行政机关的信用问题交织在一起，为保证经济发展在政策上只能做出让步。此外，25号《通知》也成为了判断地方“先征后返”政策效力的重要分水岭。

人民法院如何看待地方“先征后返”政策的效力？

然而，在司法实践中对于地方“先征后返”政策效力的认定，最高人民法院作出的2份再审审查行政裁定书却给出了不同的答案。

在（2017）最高法行申7679号案件中，最高人民法院对于《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》第四条第3项涉及营业税、所得税地方留成在讯驰公司交纳后予以返还的问题，认为上述费用属于地方政府财政性收入，安丘市政府享有自主支配权，在此基础上订立的合同条款并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦应为有效约定。也就是说，最高人民法院在本案中从形式上将税务局先收上来的税款与财政局后返回去的财政资金分开来看，肯定了安丘市政府对于使用财政性收入返还奖励企业的自主支配权。

而在（2020）最高法行申9021号案件中，最高人民法院认为襄阳市政府制定奖励与缴纳税收挂钩的财政支出优惠政策，实质上是对应纳税款的“先征后返”。其允诺的“在当地减持限售股并缴纳税款，个人投资者的奖励标准为按实际缴纳个人所得税的39.5%给予奖励”变相减少了纳税人的应纳税款，减轻了纳税人的纳税义务。襄阳市政府作出的行政允诺因违反我国《税收征收管理法》第三条第二款关于“不得擅自减税”的规定而属于超出了自身法定权限范围的违法行为，不得以此为依据要求返税。

由此可见，最高人民法院内部对于地方“先征后返”政策能否与我国《税收征收管理法》所禁止的“擅自减税”划等号是存在不同理解的。结合25号《通知》中关于“由地方政府批准后执行的新税收优惠政策，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩”之规定，可以预判2015年后的地方“先征后返”政策更有可能被认定为是违法违规的，这也给企业按照招商引资合同获取返税带来了一定的法律风险。

企业该如何与地方政府商定招商引资奖励政策？

为了避免因“先征后返”政策引发的行政纠纷，降低企业无法得到行政机关允诺奖励的风险，企业在考虑奖励政策时切记要看奖励金额是否与缴纳税收相挂钩，尽可能远离“先征后返”这种奖励方式。

其实，考察企业经营成绩的指标还有很多，都可以尝试作为计算奖励金额的基础。例如，《贵州省招商引资奖励办法（试行）》规定，对于符合奖励条件要求的招商项目，第一产业、第三产业类项目按实际完成固定资产投资额的2‰给予奖励，第二产业类项目按实际完成固定资产投资额的3‰给予奖励，单个项目最高引资奖励500万元。既规避了“先征后返”政策的合法合规问题，同时在一定程度上能激励企业增加固定资产投资，一举两得。

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