本期嘉宾：中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员 王小鲁

2020年8月地方债迎来发行高峰，创下历史第二高位。截至8月底，地方专项债已发行2.89万亿元，完成全年专项债额度的77.07%。虽然已发行的专项债资金大部分已用于基建投资，但专项债资金闲置问题也很突出。据审计署6月公布的报告，18省份共计503.67亿新增专项债券资金处于闲置状态。

中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员王小鲁多次强调，疫情下应以保障民生优先，扩张性投资需谨慎。他对搜狐财经表示，过高的投资率导致投资效率愈发低下。新增专项债资金闲置表明专项债缺乏有效投资空间，应借机投资保障房建设，补上现存保障房体系的短板。

当前消费需求的恢复速度明显滞后于供给。王小鲁强调，2亿多农民工的户籍、社会保障和公共服务问题长期未得到解决，是制约内需恢复的重要因素。低效的投资扩张无法拉动经济增长，过多的投资也对消费造成挤出效应。

“只要将三分之一的专项债资金用于保障房建设，将会对居民消费起到重要的改善作用。”王小鲁说，住房困难是民生短板的重要方面。目前大城市房价畸高，中低收入群体面临极大的压力，保障房建设理应成为当前城镇化建设中一项重要工作。除了某些迫在眉睫的基建项目外，专项债资金要优先保证保障房建设的需要。

经王小鲁测算，按每套房平均100平方米计算，全国每年新增商品住房约1400-1500万套。相比之下，全国每年新增保障房数量远远低于商品住房。他认为，全国每年应提供至少不低于1000万套保障房。只有实现保障房套数与商品住房套数基本平衡，才能使两亿多农民工获得稳定的住房。

“有人说农民工失业回乡可以以土地为保障，不必纳入社会保障，也是罔顾事实之论。”王小鲁表示，我国社会保障体系已经建立起来，如果再以财力不足为借口，拒绝对两亿多农民工承担社会保障的义务，违背了基本的社会公平原则，“是说不过去的”。

我国全口径政府支出约占GDP的40%，该比例已和发达国家相当。王小鲁表示，我国政府支出中投资支出和政府行政性支出比例过高，而相比之下，大多数发达国家的政府支出主要用于民生领域。他强调，落实政府的社会保障和公共服务责任，关键在于改善政府支出结构，减少不必要的政府投资和行政性支出，扩大民生支出。

中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员 王小鲁

搜狐财经：您多次强调当前政府投资应补上保障房体系的短板。此前各地出台的人才房、共有产权房等政策，都出现了是否属于保障房的讨论。您认为保障性住房的概念和保障对象应如何界定？

王小鲁：我认为保障房的范围主要取决于其使用的目的。只有提供给中低收入居民用于生活保障的住房才能称为保障房。它不应该指向特定类别的人群，只要在一定收入水平以下的居民都应该有权利获得和居住。

共有产权房如果是用于这个目的，也属于保障房。这和你是不是“人才”、或属于哪一类人才没关系，和你的学历、技术职称没关系。因此所谓人才房，只是地方政府为了吸引人才促进当地发展的一种政策手段，不属于保障房的范围，两者不能混同。

搜狐财经：北大徐远认为，疫情过后，政府可考虑启动二次房改，每年兴建1000万套安居房。在现有保障房系统外，我们还需要多少数量的保障房？

王小鲁：近年来全国每年销售商品住宅14-15亿平米。如果按平均每套100平米计，每年约增加1400-1500万套。自1990年以来累计，已至少1.7亿套。而尽管保障房供应数量近年来有所增加，但仍远远小于商品房供应量，也远达不到对符合条件的城镇常住居民应保尽保的目标。

即便保障房供应每年能够提高到1000万套，仍显著少于商品房供应量。如果按面积算，就更少了。这其中还应剔除棚户区改造建设的一部分住房，因为各地棚户区改造基本上是按商品房开发模式进行的。除了回迁房外，其余部分是按商品房销售的，这部分不应计入保障房。

目前很多城市房价畸高，而且房价还在上涨，使中低收入居民面临极大的压力。因此我赞成未来一段时间把保障房建设作为当前城镇化建设一项最重要的工作来完成。每年提供1000万套保障性住房应是下限，我们应争取实现保障房套数与商品住房套数基本平衡。这样，经过五六年，可以让两亿城镇低收入常住居民获得稳定的住房。

搜狐财经：保障房建设的资金来源应是什么？

王小鲁：保障房建设的投入应由政府承担。

其实，如果剔除过高的地价和一部分开发商的高利润，实际保障房建设的成本并不高，应在财政可承受范围内。但地方政府需要放弃一部分土地出让收入，用平价土地进行保障房建设。同时，地方政府要停止那些为拉动增长而进行的无效投资，把宝贵的资源转用于保障房建设。

现在很多地方政府发债投资，却又缺乏有效的投资项目，发愁钱花不出去。为什么不用这些资源进行保障房建设？我认为，地方债的发行除了解决某些迫在眉睫的基础设施建设外，首先要保证保障房建设的需要。这是当务之急。

当然，还需要对财政资金分配进行调整。中央对地方的财政转移支付应更有针对性，切实压缩缺乏明确针对性的专项转移支付，把各地保障房建设的需要包括进来。

搜狐财经：保障房建设的公益性难以给政府带来实质性收益，是制约政府投资保障房的因素。如何设计一套激励机制，使得政府有动力加大对保障性住房的投资力度？

王小鲁：地方政府的激励机制有两套。一套是利益导向，例如卖地。另一套是政绩评价加纪律约束。促进保障房建设，不能用第一套激励机制，只能用第二套。

关键是用什么评价地方政府政绩？如果还是将短期GDP增长放在首位，就会鼓励地方政府盲目扩大投资，甚至乱投资。只有把公共服务和社会保障放在政绩评价的首要地位，而且要有明确具体的要求（完不成任务则受罚），地方政府才会重视保障房建设。长期来看，居民和企业的满意度应是政绩评价的最重要指标。但这有待一系列改革的推进。

搜狐财经：保障性住房的缺失反映出政府支出结构调整的必要性，但短期内路径依赖仍严重。2020年总额3.75万亿的地方专项债大部分用于基建投资。有观点认为，疫情下消费短期内无法恢复，应靠投资拉动消费回升。对此您怎么看？

王小鲁：中国在投资和消费方面存在突出的失衡，即投资过度、消费不足。去年我国资本形成率仍然是世界平均水平的两倍以上，而消费率远低于世界平均水平。过度投资导致投资效率显著下降，浪费了大量资源，与此同时，合理的老百姓生活消费却没有得到满足，经济增长乏力。

坚持认为只有投资才能拉动经济增长，其实是对经济学的误解，是常识性错误。政府如果继续把大量资源花在与民生无关的投资方面，会使效率下降和民生缺失的问题更加严重。

住房困难是民生短板的重要方面。在3万多亿元地方专项债中，只要将三分之一的资金用于保障房建设，情况就会大大改善。这仍然是投资，但与以往不同的是，这笔投资将会对居民消费起到重要的改善作用。另外，有必要扩大可直接改善居民消费的政府支出，包括发放失业救济、扩大社保覆盖面、改善医疗教育等。这不仅是雪中送炭，也会提高消费需求，有利于经济恢复。

搜狐财经：相对于3.75万亿地方专项债大部分用于基建投资而言，用于保民生、促消费的回报率将会更大吗？

王小鲁：市场导向的投资要取得尽可能高的回报，经济才有效率。但政府投资过多，就挤占了市场资源，就会导致整体投资回报率下降（并非政府投资的回报率）。无论是基础设施投资还是民生支出，政府支出本身基本上不会有直接回报，也不应以获得回报为目的。

经济发展的根本目的是让全体人民过上幸福生活，政府支出必须服从这个目的。只有在这个层面上，政府支出才是必要的，而不是只让少数人得益，也不是为了统计数字好看。

因此，市场导向的投资和政府投资都有必要，必需的基础设施投资要搞，但决不能浪费，决不能无限制扩大。对政府支出而言，更重要的是民生支出，这才应该是政府支出的中心。同时，这方面的支出也会对扩大内需、带动经济增长产生积极的作用，有更好的整体效益。

搜狐财经：给6亿月收入1000元的低收入群体每人发放2000元补贴，花费1.2万亿，不少学者均认为该数额并不大。对于财政补贴低收入群体，您有什么思路和建议？

王小鲁：我认为直接发给困难人群比按人头发放的效果更好。其中，对未能领取失业保险的失业人群和就业不足人群发放救济的效果最直接。这两大群体的认定，通过手机运营商、银行等大数据分析是可以实现的。当然，对收入低于一定标准的人群普遍发放补贴也是可行的。

搜狐财经：农民工收入主要来自于工资性收入。受疫情影响，农民工失业返乡、收入减少等问题突出。很多观点都将农民工返乡看作是农民工必不可少的退路，对此您怎么看？如果针对农民工的保障性住房建设做得足够好，他们或许不用返乡，这对于消费需求和服务业恢复有何作用？

王小鲁：过去中国没有建立社会保障体系，政府也比较穷，农民工有工作进城，没工作回乡，农村成了失业人群的蓄水池。这是没办法的办法，当时也起了较好的作用。但现在，全社会的保障体系已经建立起来，政府每年支配几十万亿元的庞大社会资源。如果再以财力不足为借口，拒绝对这两亿多农民工承担社会保障的义务，是说不过去的，也违背了基本的社会公平原则。

有人说农民工失业回乡可以以土地为保障，不必纳入社会保障，也是罔顾事实之论。每亩耕地的全年收入通常不过上千元，五亿多农村常住居民的人均经营性收入只有五千多元，其中农业收入不过每年三四千元。如果长期在城镇打工的农民工回乡，还要和家人分享这有限的农业收入，不说其人均收入可能只有在城镇打工的十分之一，还会导致农村人口负担增加，人均收入下降。

因此，进城农民工和原有城镇居民同样享受社会保障，是必不可少的福利，也是他们的正当权利。如果有了社会保障，他们失业后仍然可以保持一定水平的基本生活消费，这对保持社会总需求，促进经济回升，都会有重要作用。

搜狐财经：2019年全国居民人均可支配收入为30733元，仅相当于人均GDP的43.4%。劳动者报酬偏低制约了超大规模消费市场潜力释放，目前我国消费率也大幅低于世界平均水平。对于如何提高居民收入占GDP的比重，您有什么建议？

王小鲁：我国居民人均可支配收入统计数据有一定程度的漏失，实际占GDP比重会大些。但也要说明的是，统计数据主要遗漏的是高收入居民的收入，广大中低收入居民的收入数据基本真实。我国居民收入占比和劳动者报酬偏低、消费率过低也是事实。

居民收入和消费占GDP之比主要取决于两方面因素：一是市场上的劳动报酬和其他要素报酬水平，二是政府支配资源的比例和支出方向。前者基本由市场决定，但如果政府收入占比过高，或政府支出过少用于民生，就会使居民收入和消费占比过低。

我国全口径政府支出约占GDP的40%，这已经和发达国家相当，但大多数发达国家的政府支出主要用于民生领域。和发达国家相比，我国政府支出中投资支出和政府行政性支出（即用于政府自身的支出）的比例过高，民生支出仍然不足。因此，要纠正劳动者报酬占比偏低、消费率过低的问题，主要取决于改善政府支出结构，减少不必要的政府投资和行政性支出，扩大民生支出。

特别重要的是，落实全社会覆盖的社会保障，给所有居民公平地提供医疗、教育、保障性住房等公共服务。另外，通过税制结构改革，改善收入分配，缩小贫富差距，也是非常必要的。

搜狐财经：中国储蓄率自2008年达到高点后一路下行。一方面，高储蓄率会挤压消费，储蓄率下降对消费释放是积极因素；但另一方面，我国消费率仍低于全球平均水平。长期看中国储蓄率下降是更积极的因素吗？

王小鲁：中国的总体储蓄率自2000年以后一路上行，到2008-2010年达到最高点，此后逐渐回落，而消费率逐渐回升。但到2019年，消费率仅为55.4%，比2000年还低8个多百分点。储蓄率为44.6%，比2000年高8个多百分点。投资率（资本形成率）为43.1%，比2000年高9个多百分点。同世界平均水平相比，我们的消费率还低二十多个百分点，储蓄率和投资率都高二十多个百分点。

有人说，既然储蓄率过高，就需要政府扩大投资，使投资等于储蓄，使总需求等于总供给。这是又一个常见的误解。

2019年，我国的投资率只低于储蓄率1.5个百分点（差额为净出口），这个差额是合适的。储蓄率过高，恰恰是过去持续的政府过度投资和长期货币刺激的结果，另一方面也与社会保障和公共服务体制不健全有直接关系，这迫使未得到合理保障的居民压缩消费、提高储蓄以应对未来需要。现在的问题不是缺投资，而是储蓄率和投资率都过高。

中长期看，过高的投资扩大了总供给，导致产能过剩，供需进一步失衡，也造成其他无效投资过多。投资对消费持续产生挤出效应，导致今天消费需求疲软，妨碍经济复苏。因此，如果继续扩大政府投资而不把支出重心放在改善民生，对经济恢复的作用必然是消极的。

我们过去根据中国长期发展数据的研究发现，我国消费率在68%左右，储蓄率和投资率在32%左右，是有利于长期经济增长的最佳比例。考虑到影响因素的变化，合理的消费率大致在64%-72%之间，合理的储蓄率和投资率在28%-36%之间。

过高的储蓄率和投资率、过低的消费率显然不利于长期增长。因此当前和今后一段时期，消费率继续回升、储蓄率和投资率继续回落是积极因素，是恢复结构平衡所必要的。