土地开发之再梳理（下）

在《土地开发之再梳理（上）》中，我们留了三个问题：

• 专项债可不可以用于土地征拆？
• 政策性金融工具给到项目的资本金可以不可以用于土地征拆？
• 土地一级开发融资目前有什么合规的方式去做？

我们一个一个地来解答。

第一个问题，专项债可不可以用于土地征拆？

可以。

为什么可以？

昨天，我们在《股东借款可以做项目资本金吗》提过，

债务性资金有什么样的特点？

需要偿还且有相对固定的利率。

专项债资金符合这个特征，所以它属于债务性资金。

正常来说，债务性资金（即借来的钱）不可以用于土地征拆。

但，专项债资金很特别，同时它也是财政性资金。

只要它是财政性资金就好办了，因为财政性资金可以用于土地储备。

财政部和国土资源部在2018年下发的《土地储备资金财务管理办法的通知》（财综〔2018〕8号），明确了土地储备资金来源的渠道：

第五条　土地储备资金来源于下列渠道：

（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；

（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

（三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；

（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

也就是说，土地储备的资金来源都是财政性资金，其他性质的资金不行。

为什么说政府债券也是财政性资金？

我们回归到政府债券最基本的定义：

政府债券是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。

政府债券是由省级政府发行的债券，募集的资金回来后进入省级国库。

最后用钱的主体主要有两类，

一类项目业主是政府部门的，专项债资金会从省级国库拨到市级或县级的政府部门；

从省级国库到市县级国库的资金转移过程，财政内部叫转贷；

一类项目业主是国有企业的，专项债资金从省级国库拨到市级或县级政府部门，然后拨到国有企业；

从财政内部拨到国有企业的环节，叫投资。

在政府体系内循环的资金，用于征拆肯定没问题；

而从市级财政或县级财政拨出给企业的，因为专项债用于项目投资，所以专项债对于项目而言叫投资资金。

一个项目的投资资金来源于财政的，就是财政性资金，它同样也是财政预算内的资金。

大家再慢慢体会。

第二个问题，政策性金融工具给到项目的资本金可不可以用于土地征拆？

不可以。

为什么不可以？

其实，如果把第一个问题理解透了，这里的原因，相信你也能很快地说出来。

因为政策性金融工具给到企业的资金，即使做了资本金，但不是财政性资金，因此不能做土地征拆。

大家要理清楚，资本金并非无所不能。

资本金也有很多来源，

有来源于企业自有资金，有来源于财政性资金，也有像政策性金融工具这类特殊工具的。

其中，只有来源于财政性资金才可以用于土地征拆。

如果我再问，为什么只有财政性资金才可以呢？

因为是《土地储备资金财务管理办法的通知》（财综〔2018〕8号）规定的。

是，还有呢？

因为土地征拆是政府干的事，

政府干的事，要用自己的财政性资金解决，别用企业的钱。

这句话是不是似曾相似？

隐性债务，对吧。政府用企业的钱干自己的事，属于隐性债务。

所以，很多业务的底层逻辑其实是环环相扣的，

有意识地去总结，去联想，提升自己的底层逻辑思维。

说到这儿，我再针对第一个问题补充一下。

前面说了，专项债资金可以用土地征拆，那在国有企业作为资金承接主体时，怎么去做呢？

在专项债发行时，有几份信息披露文件，其中一份是资金平衡方案（有的地方叫募投报告），

资金平衡方案里，一定会在明确项目业主的同时明确项目主管部门。

项目业主可以是国企也可以是政府部门，

而项目主管部门一定是政府部门，比如水利的项目一般是水务局，乡村振兴的项目是农业局，棚改项目是住建局。

项目主管部门的职责是什么？

对项目建设、资金使用和还本付息进行监督，指导项目单位加快项目建设，规范专项债的资金合理使用，加快专项债资金使用支出进度。

主管部门还有一个非常重要的作用，

就是通过主管部门把土地征拆的钱给付了。

还要注意，在2020年之前，专项债用于土地储备是专门可以发行土地储备专项债的，

2020年，国家停掉了土地储备专项债以后，

现在所谓的专项债用于土地征拆，实际上是在包装各类基础设施项目时，把土地征拆款纳入项目的总投资里，

然后发行相应品种的基础设施专项债。

第三个问题，土地一级开发融资目前有什么合规的方式去做？

土地一二级联动开发。

什么是土地一二级联动开发？

土地一级开发和二级开发在《土地开发之再梳理（上）》都介绍了，

联动开发就是二级开发的市场主体，一起把一级开发包了，将来用二级开发的项目收益来覆盖一级开发和二级开发的总成本。

当土地运用一二级联动开发的模式时，在一定程度上脱离了原来的政策框架体系。

土地征拆是市场化的主体去做，资金来源也是市场主体自己的钱或借来的钱，跟政府部门和财政资金都没有关系。

要市场主体来做，从头到尾都要是市场化的原则。

目前，土地一二级联动开发的形式主要就是旧改。

旧改和棚改两者其实很相似。

对于棚改大家比较熟悉了，

棚改就是城市里面很多破旧的老房子拆了，统一建新的住宅，改善老百姓的居住环境。

旧改从狭义上来说叫老旧小区改造，从广义上定义是广东省的三旧改造。

老旧小区改造，是老房子不拆了，加装电梯，修修外立面，增加消防设施，修修周边的路，整体修缮了继续住。

老旧小区改造来自于广东三旧改造的一种方式，

三旧改造，涉及到旧厂房、旧城镇，还有旧村庄的部分改造或全面改造。

有些地方是修修补补，如果到过广州，你会看到很多老小区，在楼外加装了电梯，很明显。

有些地方其实会涉及到拆迁，不一定只是加装电梯，会统一拆除，像棚改一样，然后再新建住宅用于安置。

所以三旧改造的范围是大于棚改的，也是大于老旧小区改造的。

除了广东的三旧改造，深圳还有一种先进的模式，做城市更新，

城市更新本质上和三旧改造类似，范围比较广。

城市更新分为三类：综合治理类，功能改变类和拆除重建类。

大家在市场上听过一些课程的，应该都看到过这种分类。

这三类到底有什么区别？

综合治理类，其实就是老旧小区改造，可以加装电梯、修路，不涉及到主体结构的变更和土地性质变更；

功能改变类，不拆除原来的建筑，但是建筑或土地的性质变一下，比如说原来是一个酒店，把它改成住宅，这是功能改变；

拆除重建类，就是原来的棚改，把建筑物拆掉，然后给建新住宅，或者给货币补偿。

三旧改造和城市更新的概念差不多，

它们都大于棚改，也大于老旧小区改造。

所以，土地一二级联动开发实质上是广义上的三旧改造和城市更新模式，这里统称为旧改。

我们知道棚改一般是由政府主导在做，具体由城投公司去实施，而旧改，更多由市场化主体去操盘。

市场化主体，不仅建设安置房和公共服务基础设施，还建商品房、商场等等，最终通过销售商品房和商场的运营去覆盖所有的成本，并实现一定的盈利。

成本还包括市场化主体答应给老百姓的拆迁补偿。

对，拆迁费的多少都是由市场化主体和老百姓谈的，双方提出一个数，老百姓能接受，市场化主体也能算够账，双方就成交。

从最开始的土地征拆到最后的商业运营，全部实现市场化，不涉及政府和财政资金。

这就是土地一二级联动开发。

为什么土地一二级联动开发可以实现市场化融资？

因为政府不参与，也不给拆迁款，市场化主体自己去做，

自己借钱来做土地一级开发，做完了以后，通过二级开发实现的收入去偿还贷款，

即通过卖房子、收取商业租金去偿还贷款，不体现为财政资金偿还，不涉及隐性债务。

在广东地区，就有很多银行提供三旧改造贷款或城市更新贷款的产品，为旧改提供融资。

好了，土地开发的内容整体就梳理到这儿。