贾康 张晶晶：基建投融资的创新发展与规范安全探讨

本文主要内容发表于《项目管理评论》杂志2022年第4期

一、基建发展背景与数字化、智能化的创新发展方向

2018年12月中央经济工作会议，对于促进“新型基础设施建设”（即“新基建”）作出重要指导，规定与5G商用、人工智能相关的基础设施建设和工业互联网、物联网等为新基建发展重点领域。2019年7月，中央政治局会议明确要求稳定制造业投资，在实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程建设的同时，加快推进信息网络等新基建。在新冠肺炎疫情形成严重冲击的新情况下，2020年2月的中央政治局会议与3月的政治局常委会强调，加快新基建，增加“数据中心”的建设任务，并指出要“注重调动民间投资积极性”。随后于2020年5月，中央相关部门的指导文件划定5G基站、特高压输变电、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等七大领域为“新基建”的具体建设内容。2021年年底的中央经济工作会议明确指出当前我国经济面临供给冲击、消费收缩与预期转弱的“三大压力”，要求在坚定不移贯彻党的经济建设为中心基本路线的同时，适度超前安排基础设施投资。2022年3月两会的政府工作报告，提出加大有效投资力度。其后2022年3月中下旬有多地发生疫情冲击，第一季度我国GDP增长仅为4.8%，与政府工作报告提出的5.5%年度增长目标有明显差距。4月26日，由习近平主持召开中央财经委员会第十一次会议再次强调，全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系。在当下构建以内循环为主体新发展格局的努力中，基于中国经济在工业化、城镇化发展空间方面客观上所具备的可观成长性，并积极考虑优化结构拉动消费潜力释放，形成全局经济增长的长期支撑性与可持续性，必然要求重视基础设施建设项目方面的良性有效投融资。

在数字化、智能化发展的大背景下，科技“第一生产力”的作用表现，应在基建安排中被更加重视。数字化与产业融合实现升级发展取向下，符合智慧制造、智慧城市等数字化、智能化升级需要的基建创新发展，已广泛对应于现实生活，并在居民消费升级的同时也倒逼其进一步升级。区别于2008年“4万亿元一揽子政府投资刺激计划”的举措，当前很有必要更加强调基建与代表新经济、新技术的数字化信息技术开发与运用的紧密结合，表现为数字经济与产业经济业态融合的进一步发展。

新基建属于以“硬件”为主的经济社会发展条件建设，具有规模特征和较长建设周期特征，对于基建项目投融资的资金来源管理，需注重在政府债务资金、产业引导基金之外，与PPP等机制创新结合，充分运用新的投融资模式以调动更大发展潜力和提升绩效水平。基建的作为空间密切结合中国经济和社会成长性的实现，其在数字化、智能化创新发展的方向上要充分考虑项目规模的庞大性与建设、运营的长周期性质，所涉及的基建投融资效能的提升，与制度机制、管理、技术三层次的创新息息相关。

二、基建投融资中的制度机制创新

（一）制度创新：基建在密切结合改革攻坚中，亟需与“制度基建”一体化发展

基建是物质生产领域里与生产力发挥作用的前置条件直接相关、打造经济社会发展中科技引领力、支撑力的重大投融资事项，而“制度基建”是制度规则领域里与生产关系直接相关、我国深化制度安排“自我革命”于深水区攻坚克难的改革任务。改革所指称的制度建设，是领导人多次强调的实现中国现代化的“关键一招”，是当下中国最需要的“制度基建”保障，其紧扣法律、法治和治理机制的优化，通过法治化的可置信承诺，赋予投资者和生产经营者以信心和良性预期，也使得社会资金有望成为某些场景中基建投融资的主导。

新供给经济学的已有研究成果强调，以制度创新形成有效制度供给，才能更有效地解放科技创新与管理创新的潜力空间，因此“制度”要素对于经济社会可持续发展、也包括基建投融资与后续建设运营的长效发展，是具有关键性与决定性意义的“龙头”因素。在制度创新改革以解放生产力的进程中，现阶段促进基建项目发展，需要充分注重结合改革创新“啃硬骨头”，构建高标准法治化营商环境，克服现实阻力。基建投融资中所涉及的制度创新关键之处，必须落实于切实保护产权、降低市场准入、培育契约诚信文化、鼓励公平竞争与实质性深化政府“自我革命”上，引导和推进企业混合所有制的共赢发展和企业家精神的弘扬。

基建投融资中的制度创新与机制创新带出的潜力发挥，合乎逻辑地紧扣供给侧结构性改革所要求的解决好“结构优化”问题的“定制化解决方案”，政府在决策层面立足“规划先行、多规合一”的顶层设计以“取势明道”，企业在实践层面呼应于“取势明道”可充分发挥自身的管理经验、科技成果应用等优势以“精术”，结合形成以创新支持的超常规发展。管理创新则是在制度机制创新之后必须高度注重的实践层次，下文将主要聚焦PPP机制创新及其相关的管理规范与安全作进一步的分析探讨。

（二）机制创新：重视在PPP、连片开发、政企合作下的国企、民企协作潜力发挥

许多基建项目具有准公共物品属性，随时代发展演变与学术理论厘清，人们已逐步凝聚共识：此类项目建设主体由政企合作形式提供更为行之有效。新老基建在数字化、智能化赋能过程中，与已形成规模的数字化平台合作，可发挥出更多“”正的外部性”与辐射作用，地方政府层面可以注重PPP等机制创新型合作模式，在辖区内形成高水平的定制化方案，结合国土开发规划的顶层设计，优化地对政府体外的社会资本加以引导，追求项目建设中超常规的守正出奇而更快、更好、更优。

在传统基建数字化赋能和新基建相互呼应、配套成龙的建设发展中，我国各地数量多且规模大的基建项目从5G、数据中心、人工智能开发中心、物联网等，对接到“产业互联网”、“智慧城市”、“食物冷链”等大型、长周期项目，以及后续与之相配套的公共工程建设项目，其间形成的投融资空间巨大。在政府财力有限且追求资金使用绩效的约束条件之下，各地基建项目落地必然需要积极考虑政府以最小财力“四两拨千斤”地借助PPP等机制创新，以适度扩大内需、改善民生、优化结构、实现本地发展战略目标的现实需要。积极以PPP机制支持新老基建，特别是将项目打包的综合开发、连片开发，形成政府引领体外资金的“乘数效应”，吸引国内外社会资本与各类企业的资金力量，其中蕴含着巨大的企业投融资发展的潜力释放机遇。

这种以机制创新为特征的基建投融资与项目建设中，多元主体的优势互补是其绩效提升的根本原因。基建投融资中引入非政府的社会资本，可形成相互激励兼容、各展所长的“市场化运作”的机制创新模式，进一步挖掘我国基建与经济社会发展的潜力空间。基于改革中曾经历的政府与企业、市场主体划清边界的“井水不犯河水”模式的“螺旋式上升”，PPP的内在逻辑是在基建项目中政府要做到的既不越位，又不缺位，可以升格定位为政府和国企、民企可以在积极协商后，自愿签订契约来做大型基建项目的建设运营乃至国土连片开发。基建项目也可与地方专项债、国债的资金形成一定对应性，以有效投资扩大内需激发经济活力，增加经济发展的后劲，形成可持续性、长久性而带动居民收入增加，并改善微观主体的市场预期、活跃消费和推升经济景气，以利在“三重压力”局面下克服下行因素的影响而把总体经济运行态势维护在合理区间。

三、基建投融资PPP创新中应强调的规范与安全

基建投融资管理层面相关的规范性与安全性问题，结合到现实操作层面，需在考虑以PPP等创新机制做优化推动的同时，掌握好基础设施建设投融资多元模式带来的现实挑战，作出合理对策。

（一）在“全面依法治国”大政方针指导下，尽快形成更高层次的法规，解决PPP立法问题。

中央新近再次强调，要更好地集中保障国家重大基础设施建设的资金需求，推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。基建项目中的PPP模式，在2014年后国务院积极部署交由发改委与财政部两部门负责指导与管理，当年财政部发文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，国家发展改革委发文《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》用于规范PPP发展。但其后在PPP立法方面由于缺乏一些共识基础等原因，迟迟未能取得实质性的升级进展，迄今一直停滞于一些“红头文件”式的规范化依据，并产生了诸如“司法解释”等形式带来的惶惑、质疑和不安。在PPP的创新机制打造中，既要鼓励与肯定创新价值，又需保障相应的规范性与安全性，企业如何能够得到足够的安全性预期而能下决心自愿签字与政府合作几十年、二十几年乃至四、五十年？没有高标准的法治化是不可想象、无法指挥的。当下应加快PPP的规范化立法，不等待达到社会面全部问题的共识，首先针对最基本的原则框架问题推出PPP条例，以适应现实发展的迫切需要。应先有法治化框架，才可结合专业化、阳光化进一步提高其规范化程度。此事涉及与新基建相关的有效投融资安全性问题，应在“全面依法治国”的大政方针指导下，尽快出台相关立法在“红头文件”基础上的升级版。

（二）基建项目投融资中需搭建好“以疏为主”的要素流动规范化平台，更好调动企业积极参与意愿。

地方隐性负债与过度负债的风险因素，需要重视认真防范，但与之相关的中国创新过程中产生的公共部门债务防范风险问题，需要把握“疏堵结合”且“堵不如疏”的“大禹治水”式古老智慧。“疏”讲求因势利导，在机制创新中将可能的积极因素由扭曲方式调整到规范发展轨道，追求在多元互动中实现更多潜力和积极因素的释放，发挥意愿中的活力支撑作用。比如，针对基建项目中PPP投融资模式的“明股实债”问题，应以清晰的法条确立“堵”的规范，亦应在法治化框架下充分关注与PPP股权退出（交易）“疏”的方式相关的类固定收益资产交易平台发展的必要性。追求PPP的长期发展，大趋势是要进一步提升市场化要素可流动型的运营机制。即基建投融资中的资本无障碍流动，需要企业持股份额可无硬障碍地对接趋于完善的市场经济管理创新，充分实行市场化的股权交易，提供规范的要素流动与进退通道，取代“明股实债”的“暗度陈仓”方式。据已有研究显示，当前进入财政部和发改委项目库的PPP资产总量虽然规模已较大，但落地项目中约有三成，关键掣肘在于市场缺少资本退出渠道。天津已于2017年2月28日成立首家全国性PPP资产交易平台，同年3月1日上海联合产权交易所“PPP资产交易中心”正式揭牌。2021年6月，山西省PPP股权交易平台也投入运营。建设好高效规范的PPP资产交易流转市场，是保障基建投融资PPP创新可持续的“堵不如疏”之举。平台在为一部分社会资本资产流转退出提供便利的同时，也正是为另一部分社会资本进入存量项目提供通道，相应流程中也为基建项目落地提供了交易信息发布、社会资本匹配、投融融资供需配套等一站式服务，有助于实现降低交易成本、扩大业务范围、提升资金效率的作用，表现为在PPP项目的不同阶段消除信息壁垒，动态地更好调节与置换企业参与意愿，以最低社会成本匹配更优质的投资方。

（三）基建项目PPP投融资中涉及的“财政承受能力论证”问题需理性看待，给出应有的弹性空间。

基建投融资PPP规范程序中相关的事前预算规划、事后绩效考评与必要的财政承受能力论证，均旨在基于基建项目可行性研究以防范风险来形成约束，在考量基建有效投融资安全性方面，落实基本制度规范后，可积极追求效益最大化地完成建设目标。

相关文件中规定的“地方政府年度内PPP项目的‘可行性缺口补贴’不可超出该财年财政经常性支出10%”的硬性指标，在实际生活处理中，应厘清关键在于其控制风险的内在逻辑，实际上存在着可给出的处理方案弹性空间。例如，相关管理部门在已有的预算体系框架下审慎布局，可调动地方基金预算可用财力的一部分，（不少地区可观的政府土地批租收入在按规则解决好土地一级开发的“七通一平”、提取规定的棚改基金、水利建设基金等等后，还存在可动用的一定比例的“活钱”）结合地区发展战略规划需要，支持PPP基建项目发展。财政资金间应在“承受能力”论证框架之下，有机联系通盘协调的弹性空间，使有限资金得以协调统筹，戒除形式主义的“严防死守”，不陷入形式主义的照本宣科，给地方政府分级财政下相机抉择的弹性空间调剂使用权，实为更加讲求理性地在政府工作业绩中体现应有的防范风险，同时以管理创新，通过有限资金推进实际操作中的打通发展瓶颈，积极总结经验支持PPP基建投融资良性发展。

四、结语

新基建在得到中央与社会各方的高度重视后，相应的投融资创新发展和规范安全，在具体掌握中仍需不断探索制度机制与管理层面上规范性与安全性之间的契合关系，在实践案例中不断总结经验权衡利弊作出动态优化。当下，我国基建投融资的良性发展，需充分注重PPP等创新模式，尽快确立立法保障，搭建好疏堵结合、堵不如疏的要素流动体系并理性处理“财政承受能力”等难题，做好创新发展与规范性、安全性的最优协调与权衡把握，既支持其创新发展，也在总体上实现安全可控。

参考文献：

[1]贾康.在数字化发展中发挥新基建和民企作用[J].群言,2021(09):1.

[2]贾康.把握新基建的时代机遇:当下与未来[J].群言,2020(09):13-16.

[3]贾康.论疫情冲击下的交通基础设施有效投融资[J].财会月刊,2020(15):3-8.

[4]贾康.新基建:既是当务之急,又是长远支撑[J].党政研究,2020(04):11-16.

[5]贾康,刘薇.PPP创新发展大方向不会动摇[J].项目管理评论,2018(03):32-37.

（作者简介：贾 康，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员，博导； 张晶晶，华夏新供给经济学研究院研究人员。）

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。