寻求“战略清晰”- 美国“台湾政策法案”的前因及走向

作者：吾楼

美国国会参议院外交委员会9月14日以17:5的投票结果通过了《2022年台湾政策法案》（Taiwan Policy Act of 2022）。该法案被视为是对1979年《台湾关系法》（TRA）的补充，意在重构美国40年来的对台政策，比如将TRA规定的向台湾提供“防御性”武器扩大至向台湾提供有助于“威慑”中国大陆的武器；给予台湾“主要非北约盟友”(MNNA)的待遇；要求国务院和国防部加速对台军售；首次直接向台湾提供65亿美元的军事援助，其中包括对台湾军队的培训。其他类似挺台条款均违背中美三个联合公报及一中原则，实质上继续掏空美国所坚持的“一中政策”，由“战略模糊”转向“战略清晰”。如果该法案最终获得国会通过并由总统签署成法，将彻底改变过去40多年来美国的对华政策。

9月14日，中国外交部发言人毛宁表示，该法案严重违背美方在台湾问题上对中方所作承诺，违反一个中国原则和中美三个联合公报，干涉中国内政，违背国际法和国际关系基本准则，向“台独”分裂势力发出严重错误信号。中方对此坚决反对，已向美方提出严正交涉。她强调，一个中国原则是中美关系的政治基础，也是中美三个联合公报的核心内涵。该案如继续审议推进甚至通过成法，将极大动摇中美关系的政治基础，对中美关系以及台海和平稳定将造成极其严重的后果。“中方将视该案进展情况和最终结果，采取一切必要措施，坚决捍卫国家主权和领土完整。”

该“法案”由参议院外委会主席、来自新泽西州的民主党联邦参议员梅嫩德斯（Bob Menendez）和来自南卡罗莱纳州的共和党联邦参议员格雷厄姆(Lindsey Graham)联袂提出。两人均在今年上半年先后率团访台，并在美国众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）8月窜访台湾后加速推动“台湾政策法”。他们的目的很明确，就是继续利用台湾，以立法的方式绑架美国对华政策，加速同中国的战略对抗。白宫国安顾问沙利文（Jake Sullivan）对该法案内容表达担忧，背后也多次和该委员会民主党人协商，希望能够修改其中敏感内容，降低该法案的挑衅意味。

▲4月14日，美国联邦参议员格雷厄姆率团窜访台湾。

美国议员推涉台新法案和当前美国国会展现对华强硬的共识有关。在拜登政府对华发起全面战略竞争与对抗的背景下，白宫和国会相互掣肘的同时，也在协同强化打台湾牌的力度。这也是特朗普执政时期右翼势力的做法。而要真正理解“台湾政策法”的背景，就要从美国的《与台湾关系法》和“六项承诺”说起。

1979年3月28日和29日，中美建交不到三个月，美国国会便通过了《与台湾关系法》。一周后，时任美国民主党总统卡特签署了这一法案。根据该法案，美国对台出售必要数量的用于防卫的军备。1982年8月17日，中美协商签署了第三份联合公报，即《八一七公报》。但为了减少对台湾的冲击，时任美国总统罗纳德·里根（Ronald Reagan）向台湾做出了口头上的“六项保证”承诺，并由台湾当局于当年8月18日对外公布。这“六项保证”最终并未如公报或法律，落实为有效力的法律文字。

《与台湾关系法》和“六项保证”与中美三个联合公报背道而驰，其实质是将美国的国内法凌驾于国际义务之上，是非法和无效的。但在美国国内，它们则被纳入美国的“一中政策”。从克林顿、小布什到奥巴马，都曾在公开场合强调该法和重申对台“六项保证”。其中，奥巴马总统2009年访华期间曾在公开场合表述一中政策时漏掉“六项保证”，引发美国国内对华鹰派势力和台湾当局的不满。白宫随后紧急公关，又补上“六项保证”。

奥巴马执政时期，美国主流的对台政策受到来自自由派和保守派两个方面的挑战。自由派要求重新审议美国对台政策，放弃《与台湾关系法》和对台湾的“六项保证”，学界也出现了“弃台论”。根据维基解密公布的内容，即便是时任美国国务卿希拉里，也对该论调持开放态度。2011年11月11日，当时担任希拉里助理的沙利文通过邮件向希拉里转发了一篇“抛弃台湾（ditch Taiwan）,拯救美国经济”的文章。该文认为，美国国家安全的最大威胁是债务，奥巴马政府可以考虑以终止美国对台军售，及废止美台防卫协议，来换取大陆放弃美国对华的1.14万亿美元债务。希拉里当时回复称，“这是一个聪明的想法，让我们讨论一下吧。”这封邮件的内容曝光后，引发了美国国内亲台派的不满。

和自由派当时的想法不同，美国保守派则要求进一步提升美台关系。2016年7月，共和党掌控下的众议院与参议院先后通过《88号共同决议案》与《38号共同决议案》，以书面形式表述“六项保证”，将其与《与台湾关系法》定性为美台关系之重要基石，并要求总统和国务院公开承认这一点。但此共同决议案仅表达国会立场，无需总统签字，不具备法律效率，但它却体现了美国国会两党的政治共识。同一时期，美国共和党则将“六项保证”纳入了共和党党章。

以特朗普击败希拉里为风水岭，美国右翼掌权后改变了中美竞合关系，将其升级为同中国的战略博弈。尤其在台湾问题上，美国右翼势力加大挺台力度。特朗普在权力过渡时期更是接听了台湾领导人蔡英文的电话。在民粹和反全球化的逆流下，美国自由派也开始反思过去40年的对华政策，并和保守派在对华政策问题上开始步调一致，在贸易、金融和科技领域加大对中国的打压。也正是在这一时期，美国国会先后通过了《台湾交往法》、《2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法》和《台湾保证法》，并最终由特朗普签字成法。特朗普签署这些法律，某种程度上也是为了在大选期间通过打台湾牌展现对华强硬，以此提振选情，导致中美关系螺旋式下滑。

▲2018年3月，时任美国总统的特朗普签署了“台湾旅行法”，宣告美国和台湾地区之间的官员互访符合美国的法律。

而现在的“台湾政策法”则是这种台湾牌的延续，也是美国两党的政治产物，但内容比特朗普时期签署的涉台法案更为激进，是对中国对台主权的侵犯。但既然是两党政治产物，其还有一定的回旋空间。一方面，国会力推类似涉台法案，是为了掣肘行政部门的对华政策；另一方面，这类法案在国会闯关，也是拜登政府默许和纵容的结果。拜登上台后延续了特朗普时期的政策，某种程度上是为了防止被共和党批为对华软弱。而在台湾问题上，共和党也一直在施压拜登采取更为亲台的立场。今年上半年，拜登已在多个场合提到美军会“协访”台湾，并默许美国众议院议长佩洛西窜台。

台湾问题是中美关系最敏感、最核心的问题。近年来，美国频繁推出涉台法案，都是为了强化美国单方面的对台承诺，这只会进一步腐蚀中美关系的政治基础。“台湾政策法”最终走向如何，还要看美国国会和白宫之间的权力博弈。目前，众议院尚无出台自己的版本，参议院全院表决时间也未确定。

由于“台湾政策法”内容过于挑衅，白宫方面还在和参议院方面接洽，对其中一些内容进行调整。根据媒体的报道，白宫认为该法案中“主权象征性”的措施，对确保台湾安全毫无帮助。参议院外委会通过这一法案时，一些两党议员也表达了担忧。前共和党总统候选人罗姆尼（Mitt Romney）也是该委员会成员，虽然他对该法案投了支持票，但他对其中一些条款抱有疑虑，认为如果以现在的版本投票，它不太可能成为法律，因为内容确实极具挑衅意味。

该法案起草者希望国会赶在明年1月本届国会结束前通过该法案。如果该法案经过修改后在国会两院闯关，摆在拜登桌子上的最终版本和原始版本差距可能会很大。所以，法案起草者也在考虑将法案的主要内容纳入《2023财年国防授权法案》，这是美国国会11月中期选举前唯一可能通过的主要立法。

拜登政府接下来对国会采取什么样的态度和立场，以及会和国会做出何种利益交换尚未确定。拜登目前的第一要务依然是经济和通胀问题，并不希望此类法案让自己分心。如果他继续选择对国会采取默许或屈服的姿态，让该法案在未经修改的情况下在国会闯关，美国立法机构对美国外交政策的影响力度将达到极致，中美关系只会遭遇更大风险和挑战。