稳增长、扩内需、优结构的有效投资及其机制创新

本文节选自贾康先生在第二十二届中国国际投资贸易洽谈会“稳增长扩内需与投融资创新专题论坛”上的发言（厦门，2022.9.9）。

尊敬的到会各位领导，各位专家，各位嘉宾和企业界的朋友，大家好！感谢会议的邀请，我借这个机会做一个发言，题目是“稳增长、扩内需、优结构的有效投资及其机制创新”。

我们要积极贯彻稳经济大盘的工作部署和33条政策措施的组合拳，力求下半年对复工复产与抗疫清零的权衡做优化把握，使我们的经济增速比上半年明显提高，为明后年我国的宏观经济运行回复合理区间，打下尽可能好的基础。

我认为这个合理区间的量值，应该看高到5.5-6%这样一种经济学界一般认为的中国“潜在经济增长率”水平，这也是为达到中央给出的2035“再翻一番”远景目标，在我们“十四五”期间应该形成的保障速度水平——要力求达到这样一个状态。这就特别需要在稳增长的努力之中，贯彻好党中央国务院关于扩大内需优化结构的方针要领。

扩大内需，我认为应该特别强调中央已经明确表述的“有效投资”的关键性作用及其机制的优化。我愿意在此给出研讨中自己形成的六个方面基本认识。

第一条，是关于投资和消费的关系。虽然这两者都是扩大内需的组成部分，属于所谓“三驾马车”的之一、之二，都需要挖掘它们的潜力，但是从整个经济运行来说，投资却是源头——有投资才有就业，有收入，有扩大与升级的再生产，才有可持续消费，也才有作为第三驾马车的净出口。认为调动我国14亿人的消费潜力，中国的经济问题便可以迎刃而解——这是一种很典型的说法，我愿意比较直率地说，这样的看法是陷入认识误区的。如果我们不抓好有效投资而只讲刺激和扩大消费，消费它就会成为无源之水，无本之木；而且从国际经验来看，这样一种在政策取向上的认识误区，在实践中会很容易引致所谓“民粹主义基础上的福利赶超”，这是有过非常典型的以拉美国家为代表的教训的。

第二点，我的看法是投资加上其“有效性”，才能成就它的“关键作用”。投资虽然非常重要——我前面已强调它是整个再生产的源头，有关键的意义和作用，但是如果它无效了，那么就将是一种浪费损失。在这个表述上引述我很小时候就记得的一句话：“贪污和浪费是极大的犯罪”，这种无效投资造成的浪费损失，毛主席曾经把它和贪污一道并称为极大的犯罪。我们要高度重视投资的有效性。在政府牵头安排的项目群中，要通过正确的政策大方向与力度的安排、具体项目的选择（这涉及我们这些年反复强调的可研、绩效的事前评估），以及项目资金的管理，施工质量的监理，以及运营、保养、维护——这些是在竣工之后仍然要延续的管理工作，等等这一系列环节，来实现它的有效性。这个具体的“绩效”概念之下，其实就涉及我前面所说各个环节连在一起、系统工程式的一个管控体系——我们在这方面，曾经专门写过论文，在这个方向上进一步的探讨，是非常重要的。把所有这些环节作为一个系统工程掌握在一起，特别适合于我们现在所说，政府运用公共资源来在特殊情况之下，要加大有效投资的规模和结构优化。另外，还有以企业为主体的投资：企业投资方面要特别强调弘扬企业家精神，将“取势、明道、精术、择时”这些要领相结合，使企业在自负盈亏的市场竞争中间，能够经受市场考验和检验，来实现企业投资的有效性。当然，宏观上就必须努力打造高标准、法治化营商环境，积极推进党中央、国务院强调的“统一大市场”的建设。

我要说的第三个观点，是现阶段政府牵头安排的投资，在“有效投资”概念之下应该称为“关键的关键”。有效投资是关键，而在现阶段，经济低迷，企业信心不足，预期不好，政府投资的启动、拉动、引领和辐射作用，就非常重要。我愿意把它更直观地强调为是“关键中的关键”了。在学术讨论上，我们可以援引凯恩斯革命的代表人物，就是凯恩斯主义的提出者——凯恩斯本人他曾经在《通论》里甚至说到，在经济低迷、经济萧条的阶段上，如果政府来做出一种折腾式的事情（他举的极端的例子，是说把一些钞票埋到地底下多少米，然后再把它们挖出来），看起来是无用功，但他说即使是这样，也比政府什么事都不做要更好。当然这是一种极而言之的说法，意思就是在这种低迷阶段，企业的投资已不可能产生多么大的支撑作用，非常需要政府作用的特定发挥。企业的投资低迷状态，当然需要扭转，但是你不可能“马不饮水强按头”，用行政手段逼着企业对一个个项目怎么投资，怎么取得贷款去做事儿，那是不可能有好效果的。必须由政府发力托高景气水平来引领这个局面。

第四点，是政府的投资首先要特别注重的是公共工程、基础设施，而基础设施建设中的适当超前，应该总结为一种发展的规律。我们早已经写了这方面的论文公开发表。在现实生活中，这有争议，时间关系，我只能以简单的例子来说明。比如我们改革开放以后，解放生产力，原来的基础设施明显形成了瓶颈制约，航空港（机场）建设就成为当务之急。北京的“首都机场”概念，从它原来的航站楼开始，有T1、T2、T3之说，首先是T1的改造升级，以后发现不能满足社会需要，又有T2；有了T2还不行，没几年就跟不上社会需要，还有了T3。有T3以后怎么样呢？还是没有能够跟上经济社会发展的需要，不得不下大的决心，又搞了大兴机场（是800亿元以上的投资）。我们可以反思一下，为什么二三十年里有几轮的扩建，不能一下把这个事情做得更到位吗？实话实说，当时就是力有不逮：国家在种种的现实条件之下，凑一笔钱把T1改进了以后，再能建出一个T2，已经非常不容易，但如果假设我们有更大的力量，更好的机制，把T2和T3两步并作一步建出来，其实从整个时间长河来看，是更合算的，绩效水平是更高的，施工力量不必两次进场，征地不必搞两次，很多的沉没成本、固定成本可以更好地得到控制。这样一个我们心有余而力不足、不得不把这种扩建升级做得时间上非常频繁的情况，是体现着当时的种种制约条件合成的一个结果。这些年，综合国力提升了，我们的机制创新也有了长足的发展，比如政府可以把自己体外的资金拉过来，使民间的资金跟政府合作一起做这种基础设施建设，那么境界就不一样了。

我再举个例子，这个“适当超前”在中国的高速路建设上面，曾经有过争议。有的批评者说，中国的中西部建出的高速路，你看上面跑的车很少，甚至空空荡荡，说明我们的高速路建设过于超前了，有批评之意，有的批评者还说得非常上纲上线，把这对接到浪费损失概念上了。我不同意这样一个看法。总体来说，中国高速公路的路网建设，是中国现代化推进过程中的亮点，它有建设过程中“必须成网”的客观需要，因为它是一种准公共产品。高速路成网的密度状态，在工商业发达的沿海应该比较密集，在中部再到西部，根据情况它可以比较稀疏，但首先一定要成网——最欠发达的地方，也必须把这个网络给它连上去。它在建设安排上的超前性，表现为一句政府和老百姓都认同的话：“要想富先修路”。要想控制和调节中国的区域差异，促进共同富裕，中西部（哪怕穷乡僻壤）的这个路网，首先就要在大面上覆盖它。

我简单举几个代表性的例子。中央非常强调的“新基建”，一定要抓住不放。数字经济的发展，是硅谷带出来的全球创新潮流，中国在这方面前些年追赶上有成绩，也有遗憾，现在对数字经济平台中央明确地说要完成整改，应该赶快抓住中央这个精神推出一批“绿灯案例”项目，这方面的新基建和数字经济，与以后对于整个经济发展、社会发展的“第一生产力”作用，是结合在一起的，是非抓住不可的。而新基建一定会带出跟它配套的老基建，试想一个一个数字中心、人工智能中心、产业互联网所需的不动产形式的这些硬件，集中布置区域它所要配套的是什么？老基建的所有要素，一样都不能少：道路、桥梁、供电、供暖、上下水，人气上来以后的住宅、医院、学校，还有绿化，还要配所有的公用设施……新老基建一定是要互相呼应着来建设发展的。这又对应到，如果从国土开发规划来说，中央政治局已经非常明确强调的“城市群”建设。这些是政府牵头必须做好的事情。

再有第六个大的方面，我认为应该特别强调，这些有效投资的有效性，和它们绩效水平的提高，一定要紧紧抓住机制创新。我们这些年已经有了很好的经验：2014年以后有发改委和财政部，按照李克强总理要求作为创新的重中之重来做的PPP（政府和社会资本合作），这方面有波浪式的发展，大发展以后稳了两年三年，现在政治局再次强调，加快推进PPP创新，方向非常清楚，思路非常明确，机制创新里也有很多的经验——国际的经验和我们自己宝贵的经验。这个PPP，它就是一个在有效投资方面把政府、企业和专业团队的相对优势合在一起、“1+1+1>3”的一个绩效提升机制。直观上看，首先是个“融资模式”创新，政府钱不够，可以把体外的钱拉过来，而且是数倍于政府自己的钱，做这种重要的举足轻重的投资项目，比如机场的扩建、新建。在融资模式后面，特别值得看重的，也是财政部领导一开始就强调、我们作为研究者一直在说的，它更带有深远意义的，是“管理模式”的创新：融资方面固然是解决了政府力所不及的问题，而在管理模式、绩效提升上，更是解决政府说了多年的我们动用公共资源怎样提升综合绩效这样一个重大的问题。如果在中国大地上越来越多的这些建设项目都以这种机制创新来做，那合在一起的，就是现代国家治理概念之下“治理模式”的创新。这么多的项目，各个地方的项目群，结合着国土开发，是把管理和自管理，组织和自组织，调控和自调控，政府和企业、专业团队所有的潜力和积极性，合在一起，提升绩效，当然是促进我们“现代国家治理”水平的提高。政策性的贴息、信用担保，也已经有了多年的探索，也是一个放大机制：政府少花钱多办事儿，这种经验合在一起，就是必须有财政资金作为后盾，但财政资金是以政策性资金来对接市场化运作，专业化管理，杠杆式放大，产生放大效应。一个PPP项目政府天然就是不想“一股独大”，它的持股就是小头儿。如要做财政贴息的话，财政贴息那几个点，它反过来的倒数，是它整个资金规模放大的倍数。咱们2020年的财政贴息，是在抗疫特别国债拿到的资金中以两千亿元，直达地方和基层，形成优惠贷款去解决小微企业怎么活下来、通过活下来以后支撑中国的就业这样的重大问题（如果贴5个百分点解决问题，5%的倒数为20，即是以5%的政府财力引致了100%规模的信贷资金去帮助支持对象），这里面的乘数放大效应，非常值得我们看重和继续总结它的经验。这个创新空间是大有可为的。

所以，总体来说，像PPP和财政贴息这种机制，结合着有效投资，是扩内需，优结构，惠民生，而且给企业更广阔的创新发展空间，也在催生和倒逼中国的法治化。PPP是非常典型的法治建设催化剂，你如果没有法治化的保证，怎么能让企业自愿跟政府签字，一做15年，25年，35年，甚至50年以上的投资和运营合作呢？一定要坚定不移做好“全面依法治国”轨道上的法治化水平提升。以后这样的可持续的创新，也是天然地让大家认识混合所有制改革——像PPP，它每一个具体的项目公司，叫做特殊目的载体SPV——这是直译的，意思实际上就是指一个特殊项目公司，它就是典型的混合所有制：国有的股，非国有的股，政府的和企业的股，合在一起，哪怕是政府跟国有企业合作，它的子项目、滚动开发项目，也可以积极吸收民营企业跟着进来参股、持股——这种混合所有制的改革，代表着中国未来的企业间关系，并不是国有和民营谁进谁退的问题，而是共存共荣共同发展，一直走向符合人民群众美好生活愿望实现的那样一个现代化境界。这样的一些积极的效应，都可以结合在我们当下考虑的稳增长、扩内需，再对接到中长期一系列优结构、提升发展后劲最后实现伟大民族复兴的现代化过程中。

（作者为第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。）