俄罗斯外长拟赴纽约参加联合国大会，美国有权不发签证吗？

第77届联合国大会将于今年9月20日至26日在美国举行，俄罗斯外交部长拉夫罗夫本计划届时率俄罗斯代表团赴美参加会议。然而，据法新社9月3日报道称，俄罗斯主要团队和先遣队的56名代表至今仍未获得美国入境签证。此消息迅速为世界各国所收知，并引发了对美国政府拒签行为的热议。

我们不妨将此事与美国先前采取的制裁措施相联系，众所周知的是，自今年2月俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动以来，以美为首的诸多西方国家对俄罗斯施加了系列制裁措施，其中即包括美国政府将外交部长拉夫罗夫等人列入制裁名单，禁止其进入美国境内。说明美国对俄罗斯有关代表人员较早便已采取不接受的态度，本次不签发签证的决定也是有缘由可循。美国作为主权国家，有理由从本国政府角度出发拒绝外国人入境，但当事件与联合国相挂钩时，则还需特别地加以注意，有必要进一步探讨其行为的合法性及产生的影响。

俄罗斯外交部长及代表团其他人员以参加联合国大会的工作目的前往美国，从表面上看主要牵涉到俄罗斯代表团与联合国的关系，而实质上二者之间还存在美国这一东道国。由于该代表团身份及任务的特殊性，美国若在联合国大会开幕时仍坚持不予发放签证，则会直接影响俄罗斯在联合国上所要发挥的作用。基于此，应当明确美国拒绝对此类特定人员发放外交签证的行为是否符合相关国际法律和国内法律的规定。

根据美国《移民和国籍法》对“移民”一词做出的分类解释，俄罗斯代表团人员参加联合国大会时具有的身份应归类于其中“外国政府派驻该国际组织的其他代表及其直系亲属”这一非移民外国人类别，具体见8 U.S.C. § 1101(a)(15)(G)(ii)。在某一外国政府是该国际组织成员的前提下，对于该外国政府在国际组织的访问代表，美国政府将发放“G-2”外交签证。联合国总部设立地在美国纽约，俄罗斯代表团赴美应获得美国的外交签证，该签证代表着俄罗斯代表团人员的身份受到美国政府认可，随后方可进入美国领域内。

国际法律方面，俄罗斯代表团人员属于1946年《联合国外交特权及豁免公约》（下称《公约》）第四条规定的“出席联合国之主要及附属机关及其召开会议之各会员国代表”，据此享有法定的特权与豁免，且与1961年《维也纳外交关系公约》中规定的外交特权与豁免相异。1947年《联合国和美国关于联合国总部的协定》（下称《总部协定》）作为对《公约》的细化规定，其中第13节（a）项规定了“美国关于外国人入境的现行法律和法规不得以干扰第11节所述特权的方式适用。当该节所述人员需要签证时，应尽快免费发放签证”，这便要求美国切实履行协定项下的义务，不得随意阻止外国政府代表人员参加联合国的活动。

《美国对外关系法重述（第三版）》曾指出“行政部门的承认对于确立外交地位至关重要”，就此次拒签行为对将来所产生的影响而言，俄罗斯代表团所享有的特权与豁免与美国政府签发的外交签证或将形成联系，但不必然。在美国诉库兹涅佐夫案中，库兹涅佐夫称其以俄罗斯外交部司长和俄罗斯驻日内瓦集团代表团成员的身份享有外交特权与豁免，认为其获得了“G-2”签证表明已被美国政府接受为具有外交豁免权的外国代表。美国第二巡回法院对此指出，外交签证并不能构成美国政府承认其是享有外交豁免的来访外国官员的确凿证据。因此，即使美国政府为俄罗斯代表团签发外交签证，也并非意味着承认其外交豁免。反之，此类人员在职能范围内依据《公约》享有的国际组织人员的特权与豁免也并不会因此得不到承认。

关于美国拒以发放签证的情形，通常取决于政府采取的不同政策。今年3月，美国常驻联合国代表团即发表声明称美国将根据《总部协定》驱逐12名俄罗斯常驻联合国代表团外交官，原因是相关人员从事危害美国家安全的间谍行动。可以见得，美国政府出于国家安全、恐怖主义和外交政策等理由拒绝发放签证时，各国难以找出指称该行为为不合法的论据。正因如此，面对此种目前无法改变的局面，为实现更为公正合理的目标，俄议员也已多次呼吁将联合国总部从美国迁往中立国家。不过，若联合国大会在缺少俄方这一安理会常任理事国的外交代表的情况下如期举行，从另一侧面也展现了美国对以联合国为代表的国际组织的实际操控，未来国际秩序的发展走向不得而知。

注：本文由硕士研究生陈笑潇撰写。