■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

“合村并居”或者叫“合村并镇”是近年来在一些农村地区比较盛行的协议搬迁项目模式。在这类项目中，村委会往往表现得十分活跃，从发布公告、“明白纸”到上门协商、签订协议直至强制拆除，几乎见不到一级政府的影子，村委会就全办了。那么，合村并居真的任由村委会说了算吗，村民有无参与、监督的权利，乡镇街道又该履行怎样的职责呢？本文，在明律师就结合江苏省2020年发布的有关文件为大家做浅析。

【是个村就能“合并”？】

合村并居作为新农村建设、实现新型城镇化的一种手段，自然有其适用对象。换言之，并不是所有的村庄都适合拿来“合并”。

江苏省民政厅《关于进一步依法规范农村“合村并居”工作程序的指导意见》中规定，适宜列入“合村并居”范围的村（居）主要有如下类型：

1. 未列入城乡规划发展保留范围的；

2. 人口或区域面积规模过小的；

3. 受国家大型工程建设影响需要重新划设的；

4. 群众合并意愿强烈，共同提出“合村并居”申请的。

符合上述类型要求的村，才能进入到制定合村并居规划的步骤中。在规划、方案的制定中，要统筹考虑自然地理条件、历史沿革、经济发展水平、农村集体经济发展、农民负担的减轻、村级基层组织建设和群众生产生活习惯等因素，并进行社会稳定风险评估。

综上我们不难看出，能否“合村并居”关键在于群众的意愿。即便符合前述类型要求，如果村民就是不同意，那么合村并居也是不应当被启动的。“村民自治”，其价值也就在于此。

【合村并居审查报批的程序规定】

同征地拆迁类似，合村并居这一涉及拆旧建新、村民集中上楼的项目，也需要审查报批，而不能两个村子一商量就搞合并。

江苏省民政厅在前述《指导意见》中对其审查报批程序是这样规定的：

1. 乡镇政府或街道办事处在广泛征求群众意见和民主协商的基础上，就符合“合村并居”条件的村（居）委会提出建议。

2. 拟实施“合村并居”的村（居）委会在深入调研、充分协商的基础上，组织召开村（居）民会议或村民代表会议，讨论通过“合村并居”方案和村集体资产处置意见后，向乡镇政府或街道办事处提出“合村并居”书面申请。

无疑，这一步是“合村并居”能否推行的关键。村民会议或者村民代表会议能否得出相应的决议，直接决定了后面的书面申请能不能提得出来。

农民朋友要注意的问题是，一定要争取召开由全体成年村民参加的村民会议，而不是随意将权利下放给村民代表会议。有代表在，就意味着可能出现“被代表”的情形。

《村民委员会组织法》第24条规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

也就是说，“合村并居”“拆旧建新”这么大的事儿，除非村民会议授权，否则仅召开村民代表会议是无权作出决定的。

那么农民朋友就得注意了，这种授权最好不要给。牢牢地将知情权、参与权和表决权握在自己手上，才比较保险。

从另一个角度上说，村民会议的最大好处在于公开、透明，很难作弊、糊弄事。但村民代表们是怎么开会、决定事情的，可就要考验某个村的村民自治能力了。直接过来签个字表态同意，再领点儿东西走的操作，并不新鲜。

3. 乡镇政府或街道办事处正式行文向县（市、区）政府提出“合村并居”申请，并附村（居）民会议表决材料和村集体资产处置意见，一并报县（市、区）政府。

4. 县（市、区）政府接到申报材料后，组织民政以及农业农村、自然资源等部门进行评估论证，经审核，符合条件和法定程序的予以批准，并作出书面批复。

5. 乡镇政府或街道办事处接到批复后，方可组织实施。

从上述3-5的步骤中不难看出，“合村并居”尽管是由村级组织提出申请，但却有明确的县政府批复和乡镇街道审核流程。

从这一角度上看，其性质与“收回宅基地使用权的决定”有些许类似，在一定程度上可以被理解为一种“准行政行为”。

至少我们可以得出结论，“合村并居”绝不是村委会就能自己说了算的！

在明律师认为，若在实践中涉案村民对“合村并居”方案不满，不同意拆除房屋，可在专业律师的指导下尝试通过以下途径寻求救济：

1. 认为村民会议或者村民代表会议作出的涉及“合村并居”的决议不合法的，可申请乡镇街道予以监督并责令改正。乡镇街道未予答复的，可起诉乡镇街道不作为。

2. 认为村委会作出决议、发布具体“合村并居”补偿安置方案等行为侵害村民房屋、土地权益的，可尝试以村委会为被告提起民事诉讼进行救济。

3. 认为县、乡政府作出的批复行为不合法的，可尝试提起相应的行政诉讼。

在上述救济过程中，是否依法开展了社会稳定风险评估应当成为村民一方主张审查的重点。

当然，若在涉案村民未签约的情况下发生了“帮拆”房屋的情形，村民还可针对违法“帮拆”行为实施救济。

我们最后要提示大家的是，上述救济渠道只是一种理论上的分析，实务中很可能会在法院碰一鼻子灰，搞得连案都立不上，迟迟无法进入实体审理。村民一旦遇到这种困难情形，千万不要轻易灰心丧气或者选择放弃，而是要及时寻求专业律师的帮助，牢牢守住自己的房屋和土地，争取更加公平、合理的搬迁补偿利益。

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